新闻出版广电行业PPP模式 创新发展的问题与建议
第1658期文化产业评论：就新闻出版广电行业整体而言，由于其具有舆论引导和传播主流价值观的功能和作用，一些意识形态属性强的方面并不适用PPP。不过，新闻出版广电行业PPP模式对于当下的传统媒体与新兴媒体融合发展、文化与科技融合、文化与金融融合等发展趋势有很大的促进作用，是提高政府社会服务能力，丰富新闻出版广电服务与产品，高效利用社会资本的一个抓手。
作者：赵晨、刘建华（北京市新闻出版研究中心、中国新闻出版研究院）
来源：中国新闻出版广电报
PPP是英文Public-Private-Partnership的简写，主要是指政府与社会力量之间的合作，落脚点在于Partnership（合作）。
PPP模式的起源追溯到18世纪欧洲的公共基础设施建设计划，其真正意义上的形成与发展始于20世纪70年代，英美国家为解决经济萧条状况下的财政资金不足等问题，积极引入私人部门的力量参与公共项目的建设和运营，将PPP模式运用到公共政策领域，大力促进了公私合作模式的发展。
在党的十八届三中全会全面深化改革思想的推动下，近年来我国新闻出版广电行业适应时代的需求，在政府和社会资本之间就新闻出版广电基础设施建设与公共产品、公共服务提供，建立了制度化的长期合作关系。就新闻出版广电行业整体而言，由于其具有舆论引导和传播主流价值观的功能和作用，一些意识形态属性强的方面并不适用PPP，需要我们在长期实践中加以甄别并且分类推进。
新闻出版广电行业PPP模式主要包括政府、社会资本方、承包商与分包商、原料供应方、专业运营商、金融保险机构、受众、内容生产商、技术公司、传媒专业机构等。
政府作为重要的参与主体，主要履行公共事务管理者和公共产品、服务的购买者两种角色。
社会资本是新闻出版广电行业PPP项目的另一重要主体，它和政府是PPP项目运营的两大核心。社会资本主要是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业等。
国有传媒机构和转企改制后的出版社、报刊社等也是新闻出版广电行业PPP项目中的重要参与者。
新闻出版广电行业PPP模式对于当下的传统媒体与新兴媒体融合发展、文化与技术融合、文化与金融融合等行业发展趋势与目标有很大的促进作用，是提高政府社会服务能力，丰富新闻出版广电服务与产品，高效利用社会资本的一个抓手。当然，当前新闻出版广电行业PPP也存在一些问题，我们需要正确面对和积极解决。
新闻出版广电公共服务PPP模式创新发展的问题
2016年10月14日，财政部发布了第三批PPP示范项目，文化部首次参与文化PPP项目的申请审批工作，标志文化PPP项目正式获得官方认可。文化PPP处在起步阶段，新闻出版广电PPP更是一项新兴事物，在未来的发展中，他们必然会遇到各方面发展过程中遇到的问题。除此，当下新闻出版广电PPP发展遇到的最紧迫问题主要如下：
思想认识上，管理部门还未充分重视PPP。PPP模式在中国的实践尽管不短，但PPP真正成为政府与社会重点关注的话题也就三五年时间，2014年12月4日，财政部披露首批30个PPP示范项目清单，总投资规模约1800亿元，项目集中在污水处理、轨道交通等领域。纵观这些PPP项目，大多集中在公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等交通与市政经济性基础设施，而社会性基础设施领域相对较少，文化与新闻出版广电领域更是罕有。
理论准备上，学界还未提供必要的PPP知识手册。新闻出版广电与文化学界在PPP方面存在明显滞后，新闻出版广电与文化领域PPP模式的理论与实践研究是一个空白，迄今未见相关的理论梳理与案例解析，也未能给管理者与业界提供必要的新闻出版广电与文化PPP知识手册。
政策推动上，PPP顶层设计缺失。由于管理部门认识不足与学界的理论准备不够，新闻出版广电行业PPP还未进入行业高层管理者的视野，在新闻出版广电与文化产业的“十三五”发展规划中，还未见到具体与PPP相关的政策表述。
制度保障上，法律体系不健全。近来，财政部正在起草的《中华人民共和国政府和社会资本合作法》，只是一个面上的规定，难以有效应用于新闻出版广电行业。特别是由于新闻出版广电行业的社会效益与经济效益的双重属性，决定了它的PPP发展模式有其特殊性——需要专门的行业规定确保它的有效推进。新闻出版广电行业管理部门应该抓住后发优势，实现弯道超车，尽快出台适合PPP发展的相关办法规定，快速推进PPP发展实践，与其他行业站在PPP发展实践的同一起跑线上。
合作对象上，PPP适用领域还不清晰。新闻出版广电行业由于其意识形态属性，关乎一个民族国家的文化传承与主流价值观的传播，虽然是一种公共产品，但并不都适合PPP模式。目前，真正适用PPP的领域还不清晰，需要进行专门研究认证，明确合作对象，更好吸引社会资本，有效推进PPP发展。
投资价值上，资本还不了解新闻出版广电行业利益点。新闻出版广电行业在吸引资本投资方面还很不足，传统媒体尤甚，在股市上发展得较好的浙江日报集团与江西出版集团，他们融资的项目都是被资本看好的游戏等新媒体业，而非传统媒体。新闻出版广电PPP项目的大头是传统媒体，资本对这一领域还不熟悉，也不大了解新闻出版广电行业的利益点。这就需要对资本进行必要的解释与说明，使其充分认识到新闻出版广电领域的投资价值。
新闻出版广电公共服务PPP模式创新发展的建议
综上所述，我们建议推进新闻出版广电PPP模式创新发展的方式如下：
进行顶层设计，编制新闻出版广电PPP发展规划。管理部门应就新闻出版广电PPP模式进行专门调研，会集学界、业务与金融机构及相关PPP研究机构，认证新闻出版广电领域实施PPP的可能性与可行性，明确PPP模式的适用领域、合作主体、政策保障、风险分担等体制机制，编制新闻出版广电PPP发展规划，成立PPP管理机构，专门推进PPP工作。
明确政府与市场的边界。确定社会资本为主，政府发挥辅助作用的指导原则。项目的设计、建设、运营与维护由私人部门负责，政府只是参与者与监督者。契约精神对PPP模式非常关键，基于此，政府主要应做以下工作：一是PPP项目的整体规划、项目分类等工作；二是建立政策调整机制，根据项目运营情况与公众满意度对价格进行调整；三是对私人部门进行有效监督，确保公众利益。
制定专门性PPP模式法律体系。结合六部委、财政部先后出台的PPP法规，立足新闻出版广电行业意识形态的特殊性，坚持社会效益为先，经济效益与社会效益相统一的原则，研究全球与国内其他行业PPP发展的实践与相关理论，制定符合新闻出版广电自身要求的专门性PPP模式法律体系，把PPP的核心问题在法律层面规定下来。当务之急，是要参考财政部出台的《PPP合同指南》（试行），制定具有新闻出版广电行业特点的《新闻出版广电行业PPP合同指南》，为PPP项目的规范申报与有效运营提供统一的法律合同范本。
建立合理的风险分担机制。风险识别与风险分担是PPP项目能否成功的关键因素，需要做好以下几点：一是认真做好事前的规划研究工作，新闻出版广电领域哪些项目能够采用PPP模式，要进行充分的研究论证。二是在项目开始前，就要研究分析可能遇到的各种风险，并提出相应的解决措施，提高风险透明度。三是要合理分担风险。此外，合作各方还要保持畅通的沟通渠道与机制。
成立新闻出版广电行业PPP引导基金。建议由新闻出版广电行业管理部门牵头，与财政主管部门联合成立新闻出版广电行业PPP引导基金，基金资金来源由财政资金、业内奖金、业外资金、金融资本等构成、每年接收新闻出版广电行业PPP项目申报、审核公布年度PPP示范项目，推动新闻出版广电行业公共服务创新发展。从而真正满足社会公众日益增长的文化需求，实现社会效益与经济效益双丰收。
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